财新传媒

金融监管改革:换汤更要换药

2016年05月28日 08:05
T中
如果机构改革是“换汤”,则改革重点应当是“换良药”,也就是切实加强监管的执行效率与效果

  【财新网】(特约作者 李中)3月31日,国务院批转了国家发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》,要求改革完善现代金融监管体制,完善宏观审慎政策框架,制定金融监管体制改革方案,实现金融风险监管全覆盖。

  近期,有关金融监管体制改革的讨论更多的是围绕改革监管机构的设置和分工。机构设置与功能分工是现代监管体系的基石,其重要性不容忽视。尤其需要明确的是行为、宏观审慎、微观审慎三类监管的目标、分工和协调机制,金融监管与风险处置相关部门的协调与配合机制,宏观审慎监管与财政政策、货币政策的协调与配合机制。因此,本文的前三点建议均是围绕机构设置与分工。

  然而,机构设置与分工的最终目的是为了更好的执行金融监管。如果机构改革是“换汤”,则改革重点应当是“换良药”,也就是切实加强监管的执行效率与效果。就“换药”而言,第一,需要在中长期完善宏观审慎监管,监测并防范系统性金融风险,有针对性的使用监管资源和工具缓解系统性风险。第二,在简政放权,执行较为宽松的准入机制的同时,需要加强事后的监管与执法,改革监管方式、方法和权利。第三,监管执行离不开监管资源与队伍,应当改革完善监管部门预算及人员激励机制。

  我国在改革完善金融监管体制时,应当根据我国实际情况和未来发展目标,充分研究并借鉴英国、美国等发达金融市场的监管体制的设计逻辑、基本原则、先进做法和失败教训。

  本文作者比较认同在金融监管机构设置与分工上学习学习借鉴英国模式。英国从国家层面就维护伦敦的国际金融中心地位有较高的共识,战略目标清晰,政策导向明显。

  就讨论较多的机构设置与分工,笔者主要有三点建议:

  ——目前我国一行三会的金融监管体制根据行业监管分设机构,协调成本较高,不能灵活有效防范监管漏洞与监管套利。应当考虑将监管机构合并重组,改变分业监管局面,根据监管目标重新分设机构。

  ——行为监管的核心目标、监管方式与手段,人员知识结构均不同于审慎监管。中央银行与行为监管如果互不独立,容易造成利益冲突。因此行为监管应当独立于审慎监管和中央银行。

  ——有必要事前准备并完善危机应对预案,明确在紧急情况下监管部门、中央银行与财政部门在危机应对方面的权责分工,工作机制,以及协调与决策流程。

  笔者认为,此次金融监管体制改革在机构设置与分工改革的基础上,应当更加注重改革并加强监管的执行效率与效果,具体有以下三点建议。

  稳步推进宏观审慎监管

  宏观审慎监管的目标是应对金融系统性风险,在本次金融监管体制改革中占有举足轻重的地位。国务院批转的国家发改委意见包括完善宏观审慎政策框架。机构设置改革的主要理由之一是便于收集监管信息,以增强宏观审慎监管的手段和政策工具,有效执行宏观审慎监管。

  我国提出完善宏观审慎政策框架具有前瞻性也符合国际趋势。可以预见未来宏观审慎监管在国际上的使用将会逐步增加,其对金融体系与市场的影响还可能不断加大。一方面,如果宏观审慎监管、微观审慎监管与行为监管能够良好衔接、相互配合,则有利于进一步完善金融监管体系,提升监测与防范金融系统性风险的能力。另一方面,宏观审慎政策与货币、财政政策相配合,可进一步完善宏观政策体系,提升政策组合的针对性和局部影响力,丰富宏观调控与风控工具。

  但与此同时,必须清楚认识到,完善和常规使用宏观审慎监管应是中长期目标,短期内不宜过度使用、依赖宏观审慎监管政策。第一,宏观审慎监管还处于发展初期,其推广主要是在次贷危机之后,相比微观审慎和行为监管还属于新兴事物。宏观审慎监管在应该具体处理哪些风险以及应该使用哪些工具处理这些风险上还未形成共识。宏观审慎监管的国际实用经验、数据和研究有限,且尚未充分经受市场与经济周期的考验。截止目前,宏观审慎工具在国际上的使用集中于银行和房贷行业,在其他金融行业与市场中的经验不足。在G20主席国中国的号召下,今年夏天BIS、FSB和IMF将向G2递交国际宏观审慎监管报告,有望提供更多的国际经验,对我国完善宏观审慎监管体系将具有一定意义。

  第二,完善宏观审慎监管是一项浩大的长期工程,需要大量的资源与时间投入,且较为复杂,并非通过合并机构、保证数据的获取就能一步到位。要长期有效执行宏观审慎监管,至少需要精确、可比、及时的统计数据,高质量的分析研究能力,有效的宏观审慎政策工具、透明科学的决策机制和高效的监管执行机构。技术上,宏观审慎政策的使用依赖于数据分析,其有效性也因此受限于数据统计的准确性与合理性,分析的深度与全面性。要严谨科学地在市场中的投放宏观审慎政策,须对市场形势进行准确的判断,考虑的因素和变量可包括货币政策、经济形势、监管政策、产品与市场结构、市场个体行为变化等等。流程上,基础数据收集与统计、业态与监管信息的分析与共享、金融风险识别与市场形势判断、政策工具开发与运用、政策决策沟通与执行、政策执行与影响评估、政策调整等环环相扣。资源上,在专业人员、数据与信息系统等方面的要求也相对较高。

  第三,政策实施后可能发生监管套利,行业、市场或参与方的结构与行为变化致使政策有效性下降等问题。因此,宏观审慎与其他金融监管一样,不可能一劳永逸,需要持续关注风险隐患,分析政策影响和市场变化,并作出相应的调整。

  第四,宏观审慎工具的潜在威力很大,使用不当可能对市场的运行与定价、其他监管目标的执行、市场支持实体经济发展造成不利的影响。因此,宏观审慎监管应当具有良好的管理结构,公开透明的决策程序流程(可包含行业或公开征求意见、成本与效益估算)和充分的宣传与沟通。此外,十三五规划建议要健全市场在资源配置中起决定性的作用和更好发挥政府作用的制度体系。因此,需要研究并明确宏观审慎监管与市场的关系,明确政策的作用与界线。

  第五,宏观审慎政策的执行需要一定的国与国之间、市场与市场之间的沟通、协调与合作。各自为政则容易造成国家以及市场之间的竞争环境失衡,形成监管套利并导致竞次。例如,欧盟就曾研究推行某种宏观审慎监管工具。但是当其发现美国没有意向使用类似工具时,这项改革被暂时搁置。原因是如果欧盟使用这种工具而美国没有,美国市场的竞争优势将有可能增加,市场参与主体可能为了监管套利而转战美国市场。

  目前宏观审慎监管的国际合作框架尚待完善,未来的发展还具有不确定性,且协调成本较高。次贷危机至今的国际金融监管改革经验来看,发达市场在监管改革标准和执行的谈判上花费了大量的人力与时间,然而部分改革仍未达成共识。国际上是否真正能够就新的宏观审慎工具达成共识,并且在执行上进行协调将极具挑战。目前我国金融市场相对独立,但伴随着我国金融市场的进一步增长和国际化,此类成长的烦恼将接踵而至。届时政策的国际沟通与协调压力将会加大,使用宏观审慎工具的灵活性可能会缩小。

  从政策管理制度的建立到协调机制的通畅运行;从数据统计到经验的积累;从部门设置到人员的培养;从境内机制到相关的国际合作机制的建立,均需要充分的时间与适当的试点与容错机制。毋容置疑,应当在中长期内完善宏观审慎监管。然而,宏观审慎监管在短期内尚未能可靠地解决监管中面临的燃眉之急。

  完善并加强事后监管

  中短期应当更加注重风险监测、检查与执法的力度,增加行业与监管数据、信息的透明度。以金融监管体制改革为契机,大力加强事后监管。

  反思近期国内出现的一些重大金融市场违法违规情况,金融监管的重点应侧重于事后监管与执法。近几年金融监管部门积极响应国家行政审批改革,为鼓励市场竞争与发展、释放市场创新能力,所做出的取消与下放行政审批、放松管制、调整准入门槛、加强审核效率与透明度等工作应当给予充分的肯定。然而,部分领域在前端放松管制的同时,并未能同步在后端加强风险监测与监管。事前监管数据和信息的收集、梳理与使用,市场监督与风险监测,检查与执法等方面未能跟上市场的发展步伐。

  虽然监管部门在放松管制的同时,也曾强调加强监管,但未能执行到位。一方面,在新业务快速发展、市场上行的过程中,各方面指标与形势较好,风险不容易暴露。上行周期中,监管部门与市场参与者更容易忽视风险,导致加强监管的迫切性与动力不足。

  另一方面,金融监管工作的负担与复杂程度可能面临着前所未有的多重挑战。首先,次贷危机后大量国际与国内金融监管改革、政策调整使得各国的监管部门与行业疲于应付。政策与改革的频繁出台,增加了监管的复杂性,占用了大量的监管资源。规则变化的速度与覆盖面也加大了监管部门内部的沟通与学习压力。其次,近几年,虽然各国政府使用多种宏观政策刺激经济,但全球实体经济增长仍较为乏力。国际上,宏观政策支撑的市场与实体经济充满了不确定性,市场波动幅度较大。监管部门需要投入更多的资源以保证市场的平稳运行。再者,部分金融监管改革加重了一些金融行业、业务的运营与合规成本,降低了利润率。这促使部分业务向未监管或是监管薄弱环节转移,进入监管真空地带,逐渐改变市场结构。最后,科技进步加速了行业转变。互联网颠覆了金融产品的宣传推介和销售场景,加快了金融产品宣传与销售的速度和广度,增加了监管工作量与监管难度。现实中,部分金融产品的宣传与销售突破了公募与私募的传统界线,未遵循投资者适当性原则,将不适当的产品送到了投资者的手指尖。互联网金融也使欺诈等违法行为可以更容易地跨越区域和国界,增加了违法人员的隐蔽性,改变了违法行为的成本和回报。

  在此多重因素下,要保护好投资者、维护市场的三公原则、防范系统性风险,需要行之有效的加强事后监管,具体可以从几个方面着手。一是要设定合理的监管边界,并定期与不定期进行调整,以填补监管漏洞。二是关注新业务、快速发展业务的风险点与合规情况,适当加强监控与检查力度。三是关注事前管制放松的情况下,准入环节是否能够获取足够的监管信息与抓手,为事后监管提供便利。四是进一步完善线索、投诉与举报机制和电子信息收集平台,可参考美国SEC的做法。五是确保监管部门在进行监管和执法时有足够的执法权力与技术手段。这方面可参考国际先进监管部门的执法权力和监管办案手段,尤其是在目前互联网,大数据,云技术环境下的监管与执法经验和技术手段。六是加强跨境监管交流与合作,加强对国际金融市场风险点与监管趋势的把握。七是在提升执法权力和技术手段的同时,应保证监管与执法的公平性与透明度。

  此外,为提升监管效率,应当更为全面、深入的公开披露行业与监管信息与数据,建立高效的监管部门间数据与信息共享平台与使用机制。被监管机构与个人的注册登记信息、产品发行备案信息,市场统计数据、审慎监管指标、市场交易数据、违法违规行为等信息应当尽可能的向市场与公众披露。提高金融市场的信息透明度有利于投资者保护,促进行业与市场的规范发展,监管部门履行监管目标。部分可能影响执法效力、个人隐私与商业机密、市场安全与效率的敏感监管数据和信息也应当力争在监管部门间以科技手段建立保密共享与提取机制,以此减少协调成本,提升监管体系的总体效率。

  改革监管预算与激励机制

  要切实加强监管,需要充足的监管资源和高效、专业、积极的监管队伍以及合理的绩效与激励机制。目前对改革的讨论并没有充分的分析与借鉴英国英国监管的现代运营与管理模式。

  今年达沃斯峰会的主议题是第四次工业革命。很多国家都意识到这次工业革命的深远意义,并努力占据领先地位。与历史上的工业革命不同,30年来改革开放的丰硕成果使我国首次和发达国家站在了同一起跑线上。赢得这场竞赛的一个关键要素就是是否拥有一个活跃的资本市场,以激发和支持创新。此外,在我国新的经济常态下,优化资源配置,培育新的生产方式、企业和行业均离不开资本市场。

  资本市场的健康活跃需要投资者的信心与信任。而信心来自于金融监管与规范,包括维护三公原则、保护投资者、防范系统性风险、保持市场高效诚信运转和促进公平竞争。监管与规范的执行需要的是资源和人员的保证。相比边际回报不断收缩甚至为负数的大型土木工程等方面的投资,对金融监管等软实力的投入更具有战略重要性与长期回报。因此,增加金融监管部门预算,改革监管机构与人员的激励机制,吸引并留住优秀的监管人员,优胜劣汰尤为重要。

  若安排妥当,这些改革并不需要国家多花一分钱。在英国监管体系下,FCA和PRA的预算均独立于中央财政,遵循“使用者支付”原则,根据规模、业务种类和复杂度等因素向各类受监管机构收取注册和持续服务等费用,从而覆盖所有监管运营成本。FCA每年通过内部审议和外部征求意见制定下一年的预算计划。预算确定后,FCA根据额度制定下一年的收费标准,向行业提供收费计算工具,并就收费标准征求意见。确定的收费标准将可完全覆盖当年的监管运营成本,盈余部分将按比例返还给付费机构。

  事实上,这种“使用者支付”在意大利、土耳其和肯尼亚的金融监管部门已执行多年。荷兰AFM也在前两年开始逐步改革,并于今年开始首次通过收费支付所有运营成本。4月下旬,澳大利亚政府也宣布ASIC从2017年下半年起开始执行“使用者支付”。ASIC同时也脱离了公务员管理限制,可以根据自身的需要高薪从私营部门等渠道招聘人才。新西兰等国家的监管部门也在准备类似的预算改革。

  事实上,我国的金融监管行业协会等自律组织,已经运用收费的运营模式。然而,自律组织终归法律授权有限,不能够替代监管部门在全国范围内的监督与执法职能。

  “使用者支付”模式的优点是根据监管资源使用收费,减轻了国家与纳税人的负担。其缺点是收费依赖于被监管行业,然而部分收取的费用需要使用于未注册或未受监管机构的监管。

  FCA监管大约73,000家机构,2016至17年的预算约合46亿人民币,其中的63%用于其3000员工的人员成本,约合人均97万元人民币。FCA在年报中强调了吸引和使用最好的监管人才的重要性,并认为员工是其完成监管目标的关键,因此需要为他们的发展进行投入,保证他们拥有最新的知识和能力。

  我国的金融监管部门作为国家机关,工作岗位具有专业性强、地位较高、行业视野广等优势,加之部分岗位的权利与影响力倍受关注,长期以来能够吸引到专业的监管人才。但是近几年,我国金融监管部门的人员流失和腐败案例值得深刻反思。一方面,应加强审批、监管和执法的透明度,执行更为严格的内部人员纪律和监督机制,严惩腐败行为。另一方面,也应当切实关注监管人员的长期事业发展与生活质量,调整薪酬待遇,创造学习深造机会,拓宽事业发展轨迹,稳住并不断提高监管队伍水平,较好的补充人员的流动,形成人力资源的正循环。

  根据福布斯2003年发表的《SEC低薪的高额代价》,1999至2000年间,美国SEC人员流失达到30%。此后,美国正好经历熊市,市场下挫使得大量“裸泳”者显现无遗,违规行为与纠纷不断涌现,大幅增加了监管部门的工作量和工作强度,监管人力显得更为稀缺,监管队伍士气低落。美国总审计署(GAO)把当时的情况描述为“人员危机”。就合格的应聘者(例如JD,法学博士)而言,SEC的工资水平大幅低于私营部门,很多人因为工资不能够保证生活质量而辞去工作或拒绝加入SEC。SEC的招聘并不顺利,无法替代流失的专业人员。2002年,美国总统布什签署了提升SEC人员工资的法案。与此同时,紧急特批临时拨款,先行招聘100名监管人员,部分用于处置安然公司(Enron Corporation)事件。

  目前美国SEC等金融监管部门的薪酬根据层级、专业性和经验等进行划分,十万美元以上的年薪在中高层监管人员中较为普遍。由于美国各地生活成本相差较大,所以在生活成本较高的地区,员工工作可进一步上调。由于金融监管的重要性,人员专业性要求较高等原因,美联储、SEC等机构的员工薪酬大幅度高于其他政府公务员。SEC资深专业监管人员最高可以拿到28万美元的年薪,高于SEC主席、美国议员和政府部级高官。高薪的另一面是对专业性,独立性和工作强度的要求更高。监管人员需要遵循更为严格的行为准则并接受监督。除了英美,高工资吸引专业人士、“高薪养廉”的例子还包括新加坡、香港以及中东等国家和地区的监管机构。

  我国的金融与资本市场规模已经达到世界领先水平,然而从量到质的变化,与国际接轨等方面仍然面临严峻的考验。能否吸引并保留一流的政策设计、监管和执法人才,是否有合理的激励与约束机制,使监管队伍士气高昂,专业廉洁的尽职尽责将是金融监管体制改革成败的关键。多年来,金融监管员工的工资明显低于生活成本的增速,与被监管金融行业的薪酬差距更是迅速增加。

  金融监管体制改革的影响深远,应当借此宝贵机会加强监管部门的独立性,改革完善监管机构的预算与人力资源管理机制。借鉴英国的金融监管机构设置的同时,应当参考英国监管机构的预算模式,学习机构与人员的管理和激励机制等方面的做法。独立预算模式的具体执行可采取一次性到位或者逐年增加收费比例。监管人员招聘和激励机制可考虑在参公管理框架下设计新的制度或者完全与其分离。并且可参考FCA的企业化管理模式,制定相应的激励机制,并每年公布监管执行KPI(核心业绩指标)的评估结果。

  国家金融监管体制改革意义重大,将影响未来中长期我国金融市场的发展与稳定,以及金融体系支持实体经济发展的能力。同时,金融监管体制改革的实施与修改成本较高,一旦改革方案定型,中短期内不易大改。

  因此,此次改革在专家深入研究所获成果的基础之上,应当将备选方案细节进一步公开,由专家、学者和行业专业人士进行广泛而深入的讨论。这将有利于优化方案、形成改革共识,也可为后续改革的顺利、有效实施进行铺垫。■

  作者现为国际证监会组织(IOSCO)资深政策顾问,此前曾供职于中国证监会。文中观点仅代表作者个人观点

  特别提示:

  公号繁似牛毛针,何不就此择精准?为了给“金融混业观察”的粉丝提供更加优质精准、新鲜独家的报道精粹,本公号即日启动VIP组计划。

  如果您愿意加入VIP组计划,可直接向“金融混业观察”后台回复:姓名+单位+职务+联系方式(邮箱/微信号等,绝对保密),我们有专人维护。

  加入VIP组计划后,您可以专享以下服务:

  1、不定期收到VIP组专享特殊文章推荐,专题回复

  2、VIP组成员可优先参加“金融混业观察”粉丝线下活动,与行业大佬面对面

  未来还有更多惊喜

  赶快加入我们VIP组吧!

金融混业观察
金融混业观察

  金融混业观察

  更多高品质报道抢先看,请订阅财新出品的微信公众号“金融混业观察”。

  金融混业观察(caixinfinance):财新传媒出品。金融混业大潮势不可挡,各类金融创新层出不穷,财新秉承新闻专业主义精神,提供客观及时的金融行业报道精粹,分享深度专业的评论点睛。欢迎建议、意见、合作、投稿至jinrongwexin@caixin.com

  特别声明:

  金融混业观察由财新传媒出品。金融混业观察所刊载内容之知识产权为财新传媒及/或相关权利人专属所有或持有。未经许可,禁止进行转载、摘编、复制及建立镜像等任何使用。

责任编辑:李箐 | 版面编辑:王丽琨
【财新时间】刘晓光:践行环保的企业家
推荐
财新移动
热词推荐:
外汇储备到拐点就会下行 证监会回应熔断信息公开申请 国务院确定继续支持新能源汽车 新疆区公安厅原党委委员副厅长谢晖被双开 振东制药29日起复牌 阿富汗国防部遇袭死亡人数升至15人 万达影业完成100亿元募资估值350亿 北京昌平一女法官遭枪击 我看钱杨伉俪 中国人不敢消费 财新网 张超 日本的房地产市场是怎样崩盘的 杨绛 扫厕所 股权投资黄金期悄然来临 高价筠落医保的后续问题 钱钟书 保汇率还是保房价
分享
取消
发送
注册
 分享成功