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金融监管改革三要点

2016年05月13日 10:13
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此次监管改革要点有三:宏观审慎管理与微观审慎监管分开、微观审慎监管与行为监管分设、地方金融监管划归中央

  【财新网】(专栏作家 秦国楼)第五次全国金融工作会议有可能提前至今夏举行。按照“十三五”规划要求,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,将是本次会议重点所在。如何设计新的金融监管体制,已成为当下各方讨论的焦点。

  当前金融领域的种种病症,无不与不合理、不适当的监管相关,建立高效、安全的金融体系,则是本次监管改革的主要目标。针对当前我国金融监管存在的问题,借鉴其他国家监管改革的经验,一些专家学者和研究人员纷纷提出相应对策。各方观点纷纭,头绪繁杂,莫衷一是。如果仅仅就事论事,往往会落入似是而非的陷阱,需要“知其然更要知其所以然”;如果纠缠于机构的分与合,则更可能成为平衡妥协的产物,需要“跳出三界外”。有必要明确此次改革最重要、最核心的基本原则,并结合现实情形设计改革的“最大公约数”,在达到改革目标的同时,减少内耗、降低成本。笔者认为,此次监管改革要点有三:宏观审慎管理与微观审慎监管分开、微观审慎监管与行为监管分设、地方金融监管划归中央。

  一、宏观审慎管理与微观审慎监管分开

  2008年金融危机后,各主要经济体都强化了央行主导的宏观审慎管理。此轮金融危机的一个重要教训是,即使单个金融机构是稳健的,集体行动的后果有可能是灾难性的,这就是所谓的“合成谬误”。宏观审慎管理的意义在于,减缓由金融体系顺周期波动和跨市场的风险传染对宏观经济和金融稳定造成的冲击,防范系统性风险,维护金融体系的整体稳定。强化宏观审慎管理的确是危机后全球金融监管体制改革的核心内容,也是我们下一步金融监管体制改革的重点所在,但并非“核心”和“出发点”,因为我国金融业发展水平还无法与发达国家等量齐观,视宏观审慎为监管改革核心近乎奢谈,否则无法解释去年的“股灾”、2013年的“银荒”,以及形形色色的监管冲突和监管真空。

  金融领域的中国特色有三:一是金融机构大多还是国有或国有控股,既有“大而不倒”,也有“小而不倒”“少而不倒”,部分金融机构甚至在组织关系上还隶属于监管机构。二是监管机构统揽金融机构的监管和被监管行业的发展,还偶尔客串一下宏观调控。三是中央银行不甘宏观调控的寂寞,通过支付结算、反洗钱、征信等介入微观审慎监管,在票据或债券发行、交易领域介入市场行为监管。于是乎,监管机构忙,中央银行也忙,金融机构更是忙于应付各方的政策和检查,而金融秩序未见好转却有恶化趋势,金融风险未见缓解却有加剧迹象。原因很简单:一是监管机构与金融机构存在“旋转门”,监管机构既要防范风险还要谋划发展;二是监管机构之间、监管机构与中央银行之间的边界不清,视监管为地盘争抢之。对症的药方也很简单:针对前者,需要明确监管者定位,剥离行业发展、上级组织或主管单位等职能,全力做好监管者,对此后文不表。关于后者,需要划清边界,适当交叉,加强协调,下文详述之。

  具体而言,关于金融机构日常经营活动风险,包括反洗钱、支付结算等,属于微观审慎监管范畴,由监管机构进行监管,旨在保证其稳健经营,防止因过于投机而致经营失败,以保护金融消费者的合法权益;对于涉及综合经营、尚未明确监管主体但具有系统重要性特征的金融控股公司,以及具有系统重要性的金融机构的系统性风险,属于宏观审慎管理范畴,由中央银行统筹监管,运用宏观审慎资本充足率、广义信贷等手段,从宏观、逆周期和跨市场的视角进行管理,防止金融体系的顺周期波动和跨市场的风险传染。对于系统重要性金融机构(SIFIs)的监管,是微观审慎监管和宏观审慎管理的交叉地带,故仍需监管机构和中央银行双方协调有关事项,比如系统重要性金融机构的认定、有关政策的协调等,但二者侧重点不同,并行不悖。此外,有关重要的金融基础设施(比如支付清算系统)、金融业综合统计信息,因涉及系统风险的监测和评估,也应由中央银行统筹。至于将货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管全部并入超级中央银行的“药方”,既不可行,也未必能治愈金融领域的诸多“病症”。

  二、微观审慎监管与行为监管分设

  我国金融领域诸多乱象,比如银、证、保不同行业的资产管理或理财业务标准不一、监管规则相互冲突,杠杆融资助涨助跌股市现象,本质上与“铁路警察各管一段”的分业监管体制有关。有人据此提出“三会合一”的药方。且不说“三会合一”的折腾成本和现实难度,即便组建了一个大一统的金融监管机构,内部同样存在类似监管标准不一、监管规则相互冲突的问题。

  关键还是要找到“病灶”。金融机构均为金融中介,通过期限中介、规模中介、支付中介、信息中介、风险中介以及治理中介等功能的发挥,完成资本在出资方与融资方之间的转换,发挥资源配置的核心作用。按各类中介的角色不同,金融机构大致可分为直接融资中介和间接融资中介。二者承担的角色不同,监管的重点也不同。间接融资中介主要是银行类机构和保险类机构,通过吸收存款或出售保单等负债方式筹集资金,向资金需求方发放贷款或投资。这类机构直接承担信贷或投资等资金运用的风险,资产相对股本的杠杆率较高,必须稳健经营以信守到期支付存款或符合条件时赔付的承诺,因此监管的重点是运用资本充足率、保险偿付能力框架,限制杠杆率和高风险业务,以保护存款人或投保人的权益。直接融资中介主要是证券类机构,主要为证券发行人和投资者提供融资中介服务,它们既不向投资者负债,也不向融资方提供信用,不承担资金由投资方向融资方的资产转换风险,因此监管的重点是敦促证券发行人如实披露信息(特别是风险),确保代表证券投资者的证券交易代理机构或受托管理机构公开透明、诚实守信。对于间接融资中介的监管,属于微观审慎监管范畴,对于直接融资中介的监管,属于行为监管范畴。把二者组合在一起,类似“鸡鸭同笼”,实属“药不对症”。更可行的方式是将间接融资中介监管机构合并为微观审慎监管机构,而将直接融资中介监管机构改造为行为监管机构。

  在具体方案上,可将银行业监管与保险业监管合并为微观审慎监管机构,当然审慎监管机构内部仍需按不同监管对象进行分工,并通过功能监管理念将同质化业务监管规则统一,避免“本是同根生,爹妈却不同”的尴尬。将证券业监管机构改组为行为监管机构,需要将目前分散在不同部门各类票据、债券、金融衍生品的发行与交易监管全部并入证券业监管部门,使其独立行使与直接融资中介相关的全部监管职能,而不仅仅只是股票市场监管。整合以后,证券业监管机构负责包括股票、债券、衍生品在内的证券市场监管,以及为证券市场提供中介服务的证券类机构监管,避免了目前债券市场分割、各有关部门忙于争夺地盘却忽视监管本身的乱象。证券监管机构对于不同类型的证券市场主体,包括证券发行人、证券公司、证券咨询或顾问机构、公募和私募基金、法律和会计审计等机构,统一按照公开透明、诚实守信的原则,科学制定市场行为规则,加大违规惩处力度,淡化“净资本”等类似商业银行资本充足率的审慎监管措施。

  审慎监管与行为监管也存在交叉地带,但二者侧重点不同,同样不冲突。比如,商业银行或保险公司的资产管理部门在证券市场交易,既要按审慎监管机构的金融机构经营规则稳健经营,也要按行为监管机构的证券市场运行规则投资运作。

  三、地方金融监管划归中央

  与发达国家相比,中国国情表现为,东南西北中地域差别明显,地方发展经济愿望强烈,同时社会诚信基础薄弱,法制观念淡薄。这在金融领域表现为,各地发展经济的融资需求旺盛,各种“非法集资”层出不穷。为减轻中央监管部门的压力,只好让地方承担部分金融监管职责,实行“守土有责”的政策,于是各地纷纷设立金融局(办)专司此职。

  金融区别于其他行业的突出特征是,金融天然没有地域界限,金融风险天然具有传染性和全局性。偏居一隅的金融案件,比如泛亚、e租宝,受害的投资者往往遍布在全国。按照“守土有责”的原则追究地方责任,结果往往是地方兜不住,最终还得由中央政府出面处理。金融被视为支持地方经济发展的重要推手,让地方政府承担部分金融监管职责,所有者与监管者一体,运动员与裁判员兼任,道德风险严重。更合理的安排是,借此次监管改革之机将地方承担的部分监管职能划归中央监管机构。地方监管的金融机构主要是小额贷款公司、融资性担保机构等中小金融机构,本质上属于间接融资中介,可按监管范畴将其纳入微观审慎监管机构。此外,由商务部门监管的典当行、融资性租赁公司等金融机构,也是属于间接融资中介,也应在此次监管改革中划归审慎监管机构监管。

  按照上述三原则,新的监管框架下,由中央银行负责宏观审慎管理,将银行业和保险业监管机构合并为微观审慎监管机构负责间接融资中介监管,将证券业监管机构改组为行为监管机构负责证券市场和直接融资中介监管。这种设计,分工合理,边界清晰,既与国际上金融监管改革的主流方向一致,也符合我国的现实。当然,中央银行、审慎监管机构、行为监管机构之间仍存在交叉地带,但各监管主体侧重点不同,并不冲突。三者之间的政策沟通和协调至关重要,鉴于中央银行负责整个金融业的系统风险管理,可由中央银行牵头成立由三者组成的金融政策委员会,负责货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管和行为监管之间的政策沟通与协调。

  毁灭可能是新生的种子,危机往往是改革的契机。2008年全球金融危机以来,监管改革一直是国际社会的主题词;去年股灾后,我国金融监管体制改革成了风口浪尖。讨论有助于取得共识,但道理并非越辩越明,关键是能否秉持客观、公正的立场,而不是将“他山之石”当成维护部门利益的幌子,把“中国特色”视作切分权力蛋糕的说辞。但愿通过此次监管改革,中国金融业能驶上稳健之通衢。■

  作者为经济学博士、博士后,现任中国光大集团战略规划部副总经理

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王永
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